ДИАЛОГ МЕЖДУ ГРАЖДАНСКИМ ОБЩЕСТВОМ И ВЛАСТЬЮ В РОССИИ

Анастасия Акрамовская

В последнее время в России стало очень модно говорить о развитии диалога между гражданским обществом и властью. В своем обращении к Федеральному собранию в мае 2004 года Президент Российской Федерации В.В. Путин обратил особое внимание на необходимость оценить продуктивность диалога власти и общества и стимулировать дальнейший рост институтов гражданского общества. В разрабатываемый в настоящее время проект программы социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу (2005 - 2007 гг.) включен специальный раздел "Развитие институтов гражданского общества", в котором большое внимание уделяется развитию механизмов общественного участия в процессе принятия властью решений, затрагивающих интересы граждан, внедрения в практику работы государственных органов эффективных форм взаимодействия с третьим сектором.
Как на настоящий момент оценивается состояние диалога между гражданским обществом и властью в России? Что препятствует его развитию? Какие задачи стоят перед некоммерческими организациями, пытающимися внедрить принципы консультирования с гражданским обществом в повседневную работу органов власти? Эти вопросы в конце сентября 2004 года обсуждались на международной конференции, организованной CAF Россия в рамках программы "Развитие диалога между гражданским обществом и властью в России" . В конференции приняло участие 176 человек из 33 регионов России, а также эксперты из Великобритании и Эстонии. Среди участников конференции было 128 представителей НКО, 33 представителя различных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Данный материал подготовлен на основе анализа заявок на участие в конференции и анкет участников конференции.

1. Состояние диалога. Участникам конференции было предложено пятью словами охарактеризовать состояние диалога между гражданским обществом и властью на региональном и федеральном уровне. Каково же оно?
Оценки варьируются от полного отсутствия диалога в регионах и даже его ухудшения на федеральном уровне (4% и 9% соответственно) до развития и конструктивного характера диалога (42% на региональном и 20% на федеральном уровне). Среднюю часть спектра представляют оценки, свидетельствующие либо о попытках установить диалог, которые в силу неготовности одной из сторон диалога пока не увенчались большим успехом (36% на региональном и 28% на федеральном уровне), либо об имитации властью диалога и о манипулировании третьим сектором в своих интересах, что преподносится как сотрудничество. При этом уровень имитации и манипулирования на федеральном уровне оценивается почти в четыре раза выше, чем на региональном (31% и 8% соответственно). К диалогу, по мнению представителей третьего сектора, в большей степени не готова власть, не понимающая значения и роли некоммерческих организаций и/или не желающая взаимодействовать с ними (26% на региональном и 20% на федеральном уровне), чем сами НКО (10% в регионах и 8% на федеральном уровне).
Таким образом, можно сказать, что в настоящее время в регионах состояние диалога власти и НКО оценивается намного более высоко, чем в центре. На федеральном уровне более подготовленные и профессиональные участники диалога со стороны власти имитируют диалог и стремятся манипулировать некоммерческими организациями, а последние в свою очередь находятся в состояния кризиса, борьбы между собой, они разобщены и действуют несогласованно, что сильно снижает авторитет третьего сектора в глазах его оппонента.

2. Причины, мешающие развитию диалога. Эксперты Е.Б. Веприкова и Н.П. Поличка выделяют ряд условий, необходимых для успешного развития системы социального партнерства . Среди них наиболее важными являются:
1) наличие и структурированность участников социального партнерства;
2) готовность представителей гражданских организаций и органов власти к ведению диалога и сотрудничеству;
3) наличие условий для реализации социального партнерства: правовых, организационных, информационных.
Заслуживает внимания тот факт, что из всех участников анкетирования лишь 1% считает, что развитию диалога ничего не мешает. Остальные называют ряд причин, которые можно объединить в две группы:
1) неготовность представителей гражданских организаций, органов государственной власти и местного самоуправления к ведению диалога и сотрудничеству, внутренние проблемы участников диалога (63%);
2) отсутствие необходимых организационных, правовых и информационных условий (36%).
Обратимся к первой группе проблем. Среди них в свою очередь можно выделить те, которые имеют отношение к власти, и те, которые имеют отношение к третьему сектору. Первых почти на четверть больше, т.е. некоммерческие организации (их представителей было значительно больше среди участников исследования) как всегда в первую очередь винят власть, но правильно ли это? Если внимательно проанализировать ответы, то получится, что в 10% случаев в качестве основной причины, мешающей развитию диалога указан низкий уровень профессионализма представителей НКО, которые не понимают специфики работы власти и ее потребностей, не умеют грамотно представлять свои предложения и проекты, не обладают в достаточной степени знаниями в области права, опытом и не достаточно компетентны в целом. На аналогичную проблему чиновников указали в два раза меньше участников исследования. Власть же прежде всего обвиняют в том, что она недопонимает важности диалога, роли и значения НКО и просто не хочет с ними взаимодействовать, причем прежде всего - из-за отсутствия мотивации (14%). 4% же участников обвинили некоммерческие организации в их нежелании наладить контакт. Недоверие власти к НКО, как причина нежелания сотрудничать с ними, в два раза выше, чем недоверие НКО к власти (4% и 2% соответственно). Далее (в порядке убывания) власть обвиняют в нарушении принципов равноправия и манипулировании некоммерческими организациями (3%), в централизации, узковедомственном подходе, антидемократичности и нестабильности политической ситуации в стране (2,5%), бюрократизме и коррупции (2,5% и 1,5% соответственно), формальном подходе к взаимодействию или "взаимодействию для галочки" (1%). Еще 1% считает, что власть как таковая в силу своей природы - причина всех бед. Основными же проблемами третьего сектора, помимо отсутствия профессионализма, являются недостаток консолидации НКО (5%), пассивность НКО и граждан (2,5%), слабый имидж НКО и отсутствие авторитета (2%) и иные внутренние проблемы, среди которых названы такие серьезные, как амбициозность руководителей НКО, оторванность НКО от реальных потребностей граждан, невыполнение взятых на себя обязательств (2%).
Ко второй группе относятся проблемы, связанные с организационными, правовыми и информационными условиями развития диалога: (а) несовершенство форм и механизмов взаимодействия (11%), среди которых 1,5% участников особо отметили отсутствие/несовершенство механизмов социального заказа; (б) недостаток информации и коммуникации (10%), причем в основном от этого страдают органы власти, которые с одной стороны недостаточно информированы о гражданских инициативах и деятельности НКО (почти 5%), а с другой - сами остаются закрытыми (о непрозрачности и закрытости органов власти говорят почти 2% участников); (в) несовершенство правовой базы - 8%; (г) отсутствие финансирования (7%), причем не только у НКО (6%), но и отсутствие "на это" специального финансирования у власти (1%). О разных целях и предмете деятельности третьего сектора и государства как факте, делающем сотрудничество ненужным говорят 2% участников, заполнивших анкеты.

3. Что делать? Все вышесказанное свидетельствует о том, что и третьему сектору, и представителям органов власти всех уровней еще многому предстоит научиться и над многими проблемами еще надо работать. Участники конференции в качестве стоящих перед гражданским обществом и властью на кратко- и среднесрочную перспективу обозначили следующие задачи:
1) Развитие форм диалога и совершенствование законодательства (27%), среди которых о развитии форм и механизмов осуществления диалога, как первоочередной задаче сказали 17% и о необходимости совершенствования правовой базы, регулирующей взаимодействие власти и НКО и участие гражданского общества в процессе принятия органами власти всех уровней решений, затрагивающих интересы его членов, 10%.
2) Гражданское общество должно стать более активным, от этого зависит и то, как органы власти будут к нему относится, и будет ли развиваться диалог (22%). Причем, больше трети участников считает, что инициативу должны проявлять не только НКО, но и граждане.
3) Достаточно большой процент участников (17%) полагает, что необходимо решать проблему консолидации третьего сектора и выработки стратегии по развитию диалога. По словам одного из участников конференции, "основным препятствием для цивилизованного сотрудничества гражданского сектора и властей все еще остается то, что совокупность отдельных НКО не становится консолидированным и влиятельным третьим сектором".
4) На четвертом месте стоит задача повышения профессионального уровня участников диалога - 14%. Из них о необходимости обучения представителей НКО говорят 12%, а учить чиновников взаимодействовать с НКО считают необходимым только 2%.
5) Также, по мнению 7% участников конференции, необходимо в самое ближайшее время определить области для переговоров, изучить так называемые "поля вмененного взаимодействия", т.е. те вопросы, которые закон обязывает органы власти решать после консультаций с гражданами и их объединениями. Примером в этой области может служить норма федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", обязывающая органы местного самоуправления, начиная с 2006 года, проводить публичные слушания по ряду важных вопросов, включая бюджет, устав и программы развития муниципального образования.
6) Обеспечение открытости и прозрачности органов власти, принципа равноправия сторон социального партнерства и необходимость осуществлять контроль за выполнением и государством, и НКО принятых на себя обязательств - еще одна из задач, названных участниками конференции (6%).
7) На последнем же месте стоит необходимость обеспечить финансовую устойчивость деятельности НКО (6%), как непременное условие успешного взаимодействия.
Оставшиеся 5% участников конференции считают необходимым прежде всего определиться с понятием гражданского общества, а затем стремиться к его воплощению в жизнь.

Приложения

Таблица 1. Состояние диалога между гражданским обществом и государством

Таблица 2. Что мешает развитию диалога между гражданским обществом и властью.

Таблица 3. Цели и задачи с точки зрения развития диалога

Пчела #46 (октябрь-декабрь 2004)