БОРОТЬСЯ ИЛИ ПОМОГАТЬ?

Людмила Ржаницына

В статье доктора экономических наук, профессора Института экономики РАН кроме определения бедности можно найти массу другой полезной информации - от зарубежных примеров до российских прогнозов.

ЧТО ТАКОЕ БЕДНОСТЬ?

Бедность, по определению, - специфическое состояние материальной необеспеченности людей, когда доходы человека или семьи не позволяют поддерживать общественно-необходимое для жизнедеятельности потребление. Она бывает абсолютная и относительная. Первая означает прямой недостаток в потреблении наиболее существенных, как правило, физиологических потребностей: пища, одежда, жилье (так называемая "потребительская корзина"), вторая - фиксирует худшее положение человека относительно общего уровня доходов в стране.

Кроме того, отличают текущую на данный момент бедность и хроническую - как постоянно воспроизводимую длительное время. Чаще всего используются следующие показатели: численность и доля бедных в населении, размер дохода, характеризующий бедность, глубина бедности - величина недостающего дохода для иной или иной группы бедных и др.

Бедность - понятие сложное, исторически обусловленное, многофакторное. К бедным относят людей, не имеющих средств на минимальный национальный стандарт потребления, - в РФ он получил название прожиточный минимум (ПМ). Этот стандарт в каждом государстве, естественно, свой и зависит от возможностей производства, богатства нации, традиций, менталитета и т.п. Развитые страны, ориентирующиеся, как правило, на социальный мир и мощный средний класс, имеют невысокие различия в уровне доходов и небольшие когорты бедных, тогда как многие другие страны демонстрируют крайне поляризованное общество с подавляющим большинством бедных, узким кругом богатых и незначительным средним классом.

К сожалению, события в России в сфере распределения доходов и имущества происходят именно по последнему варианту. Если в 1990 г. доходы 10% высоко- и малообеспеченного населения различались в 4,4 раза, то в 2000 году это различие возросло до 14 раз.

Есть другие оценки: с учетом сокрытия налогов разница может быть увеличена не менее чем до 20-25 раз, а в Москве, по некоторым расчетам, до 45 раз, а дифференциация по имуществу колоссальна настолько, что никто еще не рискнул ее определить.

В СССР официальное признание проблемы бедности произошло в 70-х годах, когда были введены пособия на малообеспеченных детей. Но и до того тема низкооплачиваемых и малообеспеченных присутствовала при установлении тех или иных социальных льгот и выплат для населения. Однако в советские времена к бедным относился довольно узкий круг людей, в основном по демографическим признакам: возрасту, здоровью, утрате кормильца, повышенной иждивенческой нагрузке на работающего.

Принципиально иная ситуация сложилась сейчас. Бедность стала массовой - треть населения (46 млн. чел. в III квартале 2000 г.) проживает за пределами ПМ, что не идет ни в какое сравнение с ситуацией 1990 года - 1,6% (2,3 млн. чел.). Такова, по сути, социальная цена, которую заплатил народ за сложившийся тип экономических реформ. И она непомерно высока: если падение производства составляет в среднем два раза, реальных доходов - на треть, то абсолютный показатель бедности вырос в 20 раз.

К счастью, малообеспеченные слои населения имеют определенные неучтенные статистикой возможности поддержания своего потребления: подсобное хозяйство (сельское и ремесленное), торговля с рук, экономия на качестве питания, на культурно-образовательных потребностях, на покупке промтоваров и др. Только так, пожалуй, и можно объяснить отсутствие массового голода. Но факт вымирания народа на лицо. Если в 1990 году естественный прирост на 1000 жителей РФ составлял 2 чел., то в 2000 г. естественная убыль достигла почти 7 чел. на ту же тысячу.

Нужда стала устойчивой и воспроизводимой реальностью для миллионов людей, не только оказавшихся в экстремальных условиях (безработные, беженцы, многодетные, одинокие малообеспеченные родители, инвалиды, недееспособные пенсионеры и т.п.), но и для тех, кто ранее мог заработать на себя и на своих детей - для вполне трудоспособных работников кризисных отраслей и дефицитных сфер: оборонной промышленности, машиностроения, легкой промышленности, сельского хозяйства, бюджетных учреждений. Это - российские "новые бедные", малообеспеченность которых сформировалась из-за заниженной цены рабочей силы, не обеспечивающей большинству работающих даже минимальных средств для содержания себя и детей.

Укажем, в частности, что 1995-2000 гг. отмечены рекордно низкой минимальной ценой труда: в декабре указанного года она составила менее 10% от средней заработной платы в народном хозяйстве, тогда как в сравнимых по уровню экономического развития постсоциалистических странах это соотношение составляло 38-46% (1994 г.).

КТО ТАКИЕ БЕДНЫЕ В РОССИИ?

В мировой практике существует несколько методов оценки бедности:

• статистический, когда в качестве бедных рассматриваются либо 10-20% населения в общем ряду его распределения по размерам получаемых душевых доходов, или часть этого ряда;
• нормативный (по нормам питания и иным стандартам минимального потребительского набора);
• метод лишений, рассчитывающий недопотребление важнейших продуктов и товаров;
• стратификационный, когда к бедным относятся люди, априори ограниченные в возможностях самообеспечения (старики, инвалиды, члены неполных и многодетных семей, дети без родителей, безработные, иммигранты и т.п.);
• эвристический, выявляющий, исходя из оценок общественного мнения или с позиций самого респондента, достаточный или недостаточный уровень жизни;
• экономический, который определяет категорию бедных ресурсными возможностями государства, направленными им на поддержание их материальной обеспеченности.

Исходя из принятого в стране нормативного метода, Госкомстат следующим образом определяет состав населения, живущего за чертой ПМ, т.е. стоимости минимального набора продуктов питания и самых необходимых промышленных товаров и очень низкого потребления услуг (в 1999 г., % от общей численности россиян).

Стоит подчеркнуть, что бедность неоднородна. Есть наиболее тяжелые ее состояния, когда речь идет, по сути, о прямом недоедании: таких среди всех 46 млн. бедных в 1999 г. было примерно 14 млн. чел. или 10% населения. С другой стороны, есть группы, балансирующие на верхней границе бедности, с которой начинается отсчет бюджета минимума материальной обеспеченности (БММО). Последний по принятой методике примерно вдвое выше ПМ и свидетельствует уже не о крайней, физиологической, а о социальной бедности, в чьих пределах сейчас живут более 60% россиян.

Тем не менее, в России, видимо, преобладает так называемая текучая, а не застойная бедность. Так, в 1996 г. (другой информации не опубликовано) только 30% общего числа бедных оставались таковыми постоянно из месяца в месяц в течение всего года, тогда как у остальных 70% периодические поступления выводили их за черту выше прожиточного минимума.

В современных условиях очень важно, чтобы текущие формы бедности не перерастали в застойные в условиях длительной хронической безработицы отдельных категорий, общей девальвации системы образования и профадаптации, на фоне углубления социальной пропасти в уровне и образе жизни (в питании, жилье, досуге, в свободе передвижения и пр.).

В развитие наиболее тяжелых застойных форм бедности большой "вклад" вносят беженцы, бездомные, граждане с асоциальным поведением (алкоголики, наркоманы), дети, страдающие от жестокости родителей, женщины с их отставанием квалификации, а также лица, попадающие в сферу радикальных реформ (военные, шахтеры и пр.).

МИРОВОЙ ОПЫТ

Мировая практика выработала два главных способа борьбы с бедностью. Первый используется в развитых странах с высоким уровнем жизни и социальных гарантий. Это - обеспечение основных минимальных доходов (заработной платы и пенсий), достаточных для действующих в обществе стандартов потребления. И второй - система адресной социальной помощи тем, кто находится в худшем, относительно других, положении. Последняя применяется в развитых странах как дополнительная, исключительно для узкого круга лиц, попадающих в экстремальную жизненную ситуацию. Но для развивающихся стран, где доходы основной массы людей крайне низки, распределение социальной помощи, в том числе продовольственной, лекарственной, коммунально-бытовой, образовательной и т.п., является, как правило, основным методом поддержки миллионов бедствующих.

Например, во Франции, где высока роль государства и значимы социальные завоевания трудящихся, в основе системы профилактики бедности лежит установление обязательной для всех работодателей достаточно высокой минимальной ставки заработной платы, которая систематически индексируется. Кроме того, здесь действует мощнейшее обязательное социальное страхование, включающее достойные трудовые пенсии, качественное медицинское обслуживание, пособия по безработице; велика роль французской системы пособий и льгот на детей.

Важную роль во Франции играют социальные службы при муниципалитетах. Так, если у человека нет страхового стажа (молодежь, женщины с детьми), или по иным жизненным обстоятельствам (потеря кормильца, одиночество, недееспособность) он не имеет возможности удовлетворять свои наиболее необходимые потребности, после рассмотрения в муниципалитете заявления нуждающегося, проверки доходов и состава семьи он получает направление в соответствующую государственную или негосударственную организацию, включенную в систему социального обслуживания, которая окажет необходимую помощь - денежную, натуральную, консультационную, психологическую, правозащитную и пр.

Мощные программы борьбы с бедностью, охватывающие не менее 15-20% населения, действуют в США. Помощь предоставляется по двум критериям: надо быть бедным и надо принадлежать к одной из субсидируемых категорий. В их числе: семьи с маленькими детьми, особенно с одиноким родителем или безработным кормильцем, нуждающиеся люди старше 65 лет, инвалиды, слепые, ветераны войны и их семьи, работающие бедные (через налоговые льготы), наконец, все граждане, чей доход ниже определенных требований. Формы помощи, федеральные и на уровни штатов, могут быть не только денежные ни и натуральные: талоны на питание, медицинское обслуживание пожилых, дешевое жилье, уход за малолетними и другие социальные услуги.

В постсоциалистических странах гарантированный прожиточный минимум (с выплатой пособия в случае его отсутствия) удалось установить только в Чехии - на уровне минимальной пенсии.

В СССР методы предупреждения бедности принципиально базировались не столько на индивидуальной организации помощи семье и личности, сколько на макрорегуляторах. В их числе: сбалансированность низкой заработной платы и низких потребительских цен, особенно на продукты питания, лекарства, доступность социокультурных (образование, здравоохранение, отдых) и социобытовых услуг (дешевое жилье и транспорт), основывающихся на весомых общественных фондах потребления, как централизованных, так и на уровне предприятия. Однако действовали и категориально-групповые инструменты социального обеспечения (для инвалидов, одиноких пожилых людей, детей-сирот и т.п.).

Конечно, систему социальной ориентации распределения в СССР вряд ли можно рассматривать как идеальную. Социальная нагрузка была непосильна для экономики, вела к уравниловке и во многом явилась причиной снижения экономической активности в обществе. Но сама идея особой значимости социальных гарантий в обеспечении прав человека - была адекватна общемировому цивилизационному процессу.

Надо отметить, что в современных условиях борьба с бедностью - это не только внутренний долг, но и международная обязанность стран, в том числе и России. Так, в материалах Копенгагенской Встречи на высшем уровне по социальному развитию (март 1995 г.) было объявлено Десятилетие борьбы с бедностью, в первую очередь, с нищетой, отсутствием удовлетворения первоочередных потребностей: в питании, санитарии и гигиене, базовом образовании, с бездомностью и беспризорностью, безработицей, неадекватной оплатой труда. В связи с этим предусматривается необходимость соответствующих процедур для стран-членов ООН, включая принятие ими целевых правительственных программ. Нечто подобное начало делать сейчас Министерство труда у нас.

СТРАТЕГИЯ БОРЬБЫ С БЕДНОСТЬЮ

Содержание и направленность программ борьбы с бедностью в России во многом зависит от принципиально выбранной стратегии, которая имеет две альтернативы.

Первая состоит в том, что эффективная борьба с бедностью, исходя из мирового опыта, возможна только в условиях оживления национального производства и роста источников самообеспечения: труда и предпринимательства. Все экономические, финансовые и иные инструменты макроэкономической и региональной политики должны быть направлены на это оживление.

Другая альтернатива борьбы с бедностью - введение пособий по нуждаемости для всех, не имеющих прожиточного минимума. По нашему мнению, этот путь, если его абсолютизировать, тупиковый и дестимулирующий. Он не учитывает не только неизбежного усиления и без того непомерной иждивенческой нагрузки на работающих, но и полное отсутствие средств у бюджета на эти цели. Ведь речь идет о миллионах людей и расходах даже на самых бедных порядка 80-90 млрд. руб. в год. Для сравнения, в федеральном бюджете 2000 г. все расходы на социальную сферу составили порядка 120 трлн. руб. Подобный порядок в его абсолютном виде, т.е. без дифференциации характера нуждаемости (трудоспособный или нетрудоспособный человек), вне применения различных видов помощи (кому-то денежная, кому-то в форме обслуживания и д.т.), при резкой неравномерности уровней бедности по территории (больше экономических возможностей - меньше бедности) скорее всего не принесет желаемого результата.

Эффективная программа борьбы с бедностью в стране должна содержать три блока мер: по общему экономическому оздоровлению; обеспечению общефедеральных гарантий человеку в области уровня жизни; развитию низовой работы, связанной с оказанием адресной социальной помощи особо нуждающимся в социальной защите категориям граждан на территориях.

Следует различать категории - "помощь бедным" и "борьба с бедностью". Это содержательные понятия и, следовательно, различные программы действий. Первая связана с текущей поддержкой тех, кто в данный момент нуждается в жизненных средствах и представляет собой чисто распределительную проблему: выделение части национального дохода на соответствующие цели с разработкой наиболее эффективных программ доведения помощи до нуждающихся. Задачи здесь понятны: добыть нужные средства по всем возможным источникам (государственным, негосударственным, международным), и организовать наиболее дешевые и адресные каналы поддержки. Эффект: минимальное число голодных и неимущих, ограничение одно: ресурсы, причем, невозобновимые ресурсы.

Вторая диффиниция - борьба с бедностью - куда сложнее. Здесь не ограничишься раздачей средств, здесь нужны меры по сокращению численности бедного населения и предупреждению его увеличения, что и есть структурированная по группам и стратам социальная составляющая экономической политики, связанной с ростом доходов основной массы россиян на базе оживления национального производства и включение механизмов перераспределения в пользу менее обеспеченных слоев, охранительные меры для среднедоходных, чтобы они не пополняли армию бедных.

Что конкретно надо делать в экономике для повышения типичного уровня жизни - предмет особого рассмотрения. В данном контексте укажем на проблемы, обозначающие единство экономического и социального: занятость, налоги, цены на товары и услуги, в том числе социальные.

Лакмусовой бумажкой любых правительственных программ должно стать увеличение размеров и доли реальной заработной платы в ВВП (в зарубежных странах она составляет 50-60%, у нас со всеми досчетами порядка 30%, без средств на страхование). Создание необходимого стратегического пространства для труда во всех его формах (наемный, предпринимательский: кооперативный, фермерский, ремесленный, семейный и т.п.) позволит покончить с аргументом макрополитиков против роста личных доходов: "Нет денег". Труд сам производит доходы на собственное содержание и еще на содержание общества и государства. Именно он является лучшим способом самозащиты, надо только сформировать справедливую стоимость труда, надлежащие стимулы, справедливые налоги и потребительские цены.

Факторы, связанные с совершенствованием механизмов распределения и перераспределения необходимы для того, чтобы успешные результаты труда направить в пользу населения, среднеобеспеченного и малообеспеченного, поскольку богатые способны сами о себе позаботиться. Коренной вопрос данной сферы - восстановления права человека на минимальные социальные стандарты потребления в широком наборе: от тепла, хлеба и лекарств, до образования, медицины, жилья и средств коммуникации. Наиболее одиозный аспект этих стандартов: минимум заработной платы и трудовой пенсии на уровне прожиточного минимума; построение заработной платы с учетом необходимости содержания ребенка; ликвидация государственной эксплуатации квалифицированного труда бюджетников в виде монопольно низкой цены их труда; введение минимального стандарта налогового вычета на уровне прожиточного минимума работника и его иждивенца; обеспечение доступности для населения товаров широкого потребления и социально значимых услуг.

Кстати, в цивилизованных странах, где в социально-экономической политике делается крен на способы личной самозащиты в противоположность методу государственной защиты, чрезвычайно поощряются стремление к высоким заработкам с предоставлением льгот по налогам, развитие обязательного социального страхования, корпоративная (внутрифирменная) социальная политика, расширение третьего, некоммерческого сектора общественных инициатив, участие граждан и бизнеса в благотворительности, заинтересованность всех членов общества в накоплениях и вкладах как источнике инвестиций. Именно это, в конце концов, способствует процветанию среднего класса и борьбе с бедностью.

У нас же делается все с точностью до наоборот. При этом государство явно не заботится о расширении участия предприятий благотворительных, общественных организаций местных сообществ в решении социальных проблем.

Но наибольшая наша боль - разрушение системы социального страхования, которая в развитых странах (Швеция, Франция, ФРГ и т.п.) играет важнейшую роль в борьбе с бедностью, в результате страдает как раз: адресная социальная защита работника и его семьи в трудной ситуации при утрате заработка. Ведь копим страховые средства мы все, а получают их те из нас, кто попал в кризисную зону: болезнь, травма, безработица Передача этих денег в бюджет означает, что безработные, больные, роженицы и прочие социально слабые категории населения теперь утрачивают праве на целевые средства и встают в одну очередь с другими субъектами государственных нужд, причем, думаем, в конец этой очереди.

Наконец, намечаемая в Программе Грефа (положенной в основу Основных направлений социально-экономической политики Правительства до 2010 года) реформа социальных льгот также представляется нам неудачной с позиции борьбы с бедностью, поскольку она провозглашает исключительный приоритет помощи бедным и сосредоточение в этих целях всех соответствующих средств бюджета, включая те, что до сих пор расходуются по категориальному принципу. Сюда же предполагается направить поступления населению в виде дотаций производителям хлеба, молока, транспортных, коммунальных и других социально значимых товаров и услуг. Подобная перестройка - слишком серьезна и, безусловно, требует еще серьезных проработок по последствиям.

ЧТО НАС ЖДЕТ?

В свете указанной Программы, видимо, предполагается отменить все другие формы помощи, предусмотренные, между прочим, законом РФ "Об Основах социального обслуживания населения" и перейти на единое пособие по бедности, возможно, включающее в себя жилищную дотацию и пособие на детей для малообеспеченных семей.

Мощным фоном намечаемой реформы льгот является жилищная реформа с ее полноплатностью для среднеобеспеченных слоев (во многих регионах излишки площади у богатых уже оплачиваются по себестоимости), способная в один миг превратить в малообеспеченных пограничную по уровню доходов массу. Аргумент в пользу бедных здесь не состоятелен - большая часть населения трудится за цену рабочей силы, не включающую коммерческое жилье, и по-хорошему, надо бы утвердить принцип квартплаты и коммунальных тарифов по мере роста доходов без учета состоятельных слоев, как раз имея в виду не допускать роста нуждаемости в социальном пособии.

То же можно сказать и о провозглашении перехода к платности образования и здравоохранения, хотя для них введены некоторые амортизаторы налоговых льгот. Но проблемой является не столько получение скидки, сколько наличие значительной общей суммы, требуемой на учебу и допустимые цены, которые пока даже не пытаются регулировать. А если и пытаются, то своеобразным способом: так, в медицине дорогостоящие лекарства превратились в подлинное бедствие для пенсионеров, инвалидов, хронически больных и т.п., поскольку в списки жизненно важных лекарств с регулируемыми ценами и налоговыми скидками реально попадает самая дешевая отечественная номенклатура.

Понятно, что действующая система социальных льгот, а скорее социальных компенсаций низкого уровня жизни, нуждается в упорядочении. Но рассматривать социальное пособие, введенное законом РФ "О государственной социальной помощи", как некую панацею - неразумно. Справедливее было бы просто говорить о бюджетной экономии на социальные цели как способе экономического облегчения государственной финансовой нагрузки. Эта позиция в Программе Грефа явно просматривается в тезисе перехода от социального к субсидиарному государству, помогающему исключительно тем, кто не получает минимум жизненных средств собственными силами. Остальные оставляются государством в свободном плавании в условиях не столько рыночно-конкурентного, сколько, к сожалению, монопольно-бюрократического хозяйствования с его низкими шансами на свободную экономическую активность и адекватное ее вознаграждение.

Провозглашенный переход к приоритету адресного пособия по нуждаемости в общей системе социальной защиты в свою очередь означает радикальную реформу национального института самой социальной помощи в РФ, который на практике уже действует на местах.

В 1997-1998 г.г. в Волгоградской, Воронежской областях и в Республике Коми в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации № 775-р от 4 июня 1997 г. на кредиты Всемирного банка проводились пилотные программы по введению адресной помощи на базе финансирования из федерального и регионального бюджетов.

На практике реализация пилотных проектов фактически свелась только к организации системы выплаты пособия. Центральным вопросом эксперимента явилась проблема определения нуждающихся в помощи семей. Главная трудность здесь - в определении дохода как основания для возникновения права на помощь.

В пилотных проектах учет этот производился различно в методиках трех регионов: в Волгоградской области с помощью балльной методики определялись потенциальные потребительские расходы, которые более точно отражают материальное положение семьи, чем декларированные доходы. В Коми - на основе расчетов экономического потенциала семьи, который определяет вероятностный доход семей при использовании ею трудовых ресурсов, недвижимости и транспортных средств; в Воронежской области осуществлялось специальное рассмотрение органом соцзащиты состояния личной собственности семей, подавших заявление (есть ли дополнительное жилье, дача, гараж, легковой автомобиль, вклады).

Несмотря на столь сложные подходы к оценке нуждаемости семей, социальное пособие нигде не было предоставлено в виде разницы между фактическими доходами и прожиточным минимумом. Такая задача даже и не ставилась.

Малые размеры пособий и жесткие условия отбора нуждающихся семей привели к низкой численности получающих помощь: всего 2-6% населения, тогда как по данным Госкомстата на этих территориях среди населения 20 и более процентов граждан имели на период эксперимента доходы ниже прожиточного минимума.

В итоге эксперимент во многом послужил основой принятия закона РФ "О государственной социальной помощи", который повторил его принципы:

• учет всех видов доходов из любых источников, включая подсобное хозяйство, оценки которого не всегда достоверны;
• учет земли и имущества, часто приносящих не доход, а расход;
• свобода местных органов в определении границы возмещаемых затрат на проживание и размеров выплат в зависимости от собственных бюджетных ресурсов;
• отказ по сути от неденежных форм социальной поддержки;
• заполнение деклараций о доходах нуждающимся заявителем и т.д.

Переход к заявительной адресной социальной помощи требует тщательного изучения имеющегося отечественного и зарубежного опыта. В частности, в отношении ожидаемого эффекта от введения социального пособия не следует забывать о выявленном западной практикой дестимулирующем его характере так называемой "ловушке бедности". Люди нередко предпочитают жить на пособие, а не активизировать собственные усилия, что особенно неприятно для России с ее крайней потребностью в повышении всякой экономической активности населения для преодоления нынешнего кризиса.

20 марта в Доме журналистов (Невский проспект, 70) прошла пресс-конференция руководителя Департамента федеральной государственной службы занятости населения (СЗН) по Санкт-Петербургу Дмитрия Чернейко, посвященная, главным образом, безрадостным перспективам деятельности Службы в новых условиях финансирования. Лейтмотив пресс-релиза - ликвидация Государственного фонда занятости населения и переход на финансирование из федерального бюджета плохо сказывается на работе СЗН.

"В целом финансирование сократилось в 2,2 раза:

По этой же причине на грани остановки находится единая городская автоматизированная информационная система Службы занятости.

До настоящего времени не решен вопрос финансирования программы временного трудоустройства подростков в возрасте от 14 до 16 лет, в том числе состоящих на учете в органах внутренних дел.

Впервые за 11 лет существования Службы занятости (она была создана 1 апреля 1991 г.) система финансирования показала свою полную несостоятельность:

• утвержденный объем финансирования Департамент получил только 21.02.2002;
• нормативные документы, определяющие порядок использования средств федерального бюджета до настоящего времени отсутствуют, что не позволяет заключать необходимые договоры;
• впервые с апреля 1997 года из-за недостатка финансирования, образовалась задолженность по выплате стипендий и пособий по безработице..

Кстати, по данным СЗН, на 17 марта 2002 года численность безработных, состоящих на учете в Санкт-Петербурге - 18 612 человек. При этом в банке вакансий имелась информация о 69670 вакантных рабочих мест, из которых 52905 ед. (75,9%) относились к рабочим профессиям.