СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА МСУ: ПРИКАЗАНО ВЫЖИТЬ!

Полина Беспрозванная

Данный материал является кратким отчетом об исследовании, проводимом Центром РНО в рамках проекта МСУНГО. В качестве предмета исследования мы выбрали социальную политику МСУ, считая, что при этом и будет описано "поле взаимодействия" органов местного самоуправления и негосударственных организаций, работающих в социальной сфере.

ПРЕДВАРИТЕЛЬНАЯ ГИПОТЕЗА

Предварительная гипотеза заключалась в том, что, скорее всего, существует какая-нибудь зависимость социальной политики муниципального совета МО от социально-демографического профиля округа, бюджета и состава депутатов. При этом нас дополнительно интересовало, что понимают под социальной политикой сами депутаты.

С самого начала мы столкнулись с размытостью понятия социальной политики, как в специальной литературе, так и в сознании наших респондентов ( что-то вроде "Социальная политика - политика развития социума"). Тем не менее, в рамках бюджетной кодификации, были вычленены два основных элемента социальной политики: социальная защита и молодежная политика. В данной статье мы ограничимся рассмотрением только первой составляющей.

СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА КАК ЭЛЕМЕНТ СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ.

Понятие "социальная защита" имеет как узкий, так и широкий смысл.

В широком смысле это "деятельность, охватывающая весь спектр гарантируемых Конституцией РФ прав граждан в социальной сфере и направленная на создание условий для свободной и достойной жизни своих граждан, поддержку незащищенных слоев населения".

В узком смысле - это социальная помощь, осуществляемая в виде предоставления льгот и оказания адресной социальной помощи. Для того, чтобы оказание социальной помощи могло считаться проявлением чьей-то социальной политики, эта деятельность должна быть целенаправленной, то есть она должна базироваться на определенной программе действий и стремиться к осмысленному, заранее рассчитанному результату.

В первой фазе исследования мы пытались узнать, что конкретно делается в разных муниципальных округах в сфере социальной поддержки населения, а также выяснить с какими общественными организациями и как именно взаимодействуют при этом муниципальные советы. Для этого в сентябре- декабре 1999 года был проведен телефонный опрос всех муниципальных советов Санкт-Петербурга.

В ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ НИЧЕГО НЕ БЫВАЕТ ТАК, КАК НА САМОМ ДЕЛЕ

Из 111 муниципальных советов на вопросы ответили 106. В двух МС отвечать отказались, в трех отказаться - не отказались, но, все время находились объективные причины не отвечать: то нужного человека нет, то он занят, то еще что-нибудь.

Прежде чем перейти к рассказу о результатах необходимо сделать несколько замечаний о достоверности полученной информации. Мы не имеем в виду, тот факт, что, строго говоря, не имели возможности проверить насколько сообщенные нам сведения соответствуют действительности. Мы просто обращаем внимание читателей на то, что эти сведения в большей, чем нам бы хотелось, степени зависят от личностных особенностей респондентов и особенностей обмена информацией внутри некоторых МС. (Под личностными особенностями имеется ввиду, что один человек готов петь соловьем в течение часа, а из другого надо клещами вытаскивать каждое слово, а разговор будет об одном и том же событии. А под особенностями обмена информации - что в некоторых советах депутаты то ли очень плохо осведомлены о деятельности друг друга, то ли строго соблюдают какие-то внутренние правила общения с внешним миром.) Поэтому, мы считаем валидность полученной информации ограниченной и крайне осторожны в каких-либо количественных оценках.

О СОЦИАЛЬНОМ ПРОГРАММИРОВАНИИ И СОЦИАЛЬНЫХ ВОПРОСАХ.

К блоку социальных вопросов респонденты по преимуществу относили: социальную помощь населению; культурно-массовые мероприятия; поддержку детских садов и школ; поддержку учреждений здравоохранения; ряд вопросов благоустройства (детские и спортивные площадки); поддержку подростковых клубов, опеку и попечительство.

Вопрос о социальных программах, включенный в опросный лист ("По каким социальным программам или проектам ведется работа?"), оказался для многих отвечавших камнем преткновения. В ответах на него особенно сказались личностные представления о том, что можно назвать социальной программой. Уточняющий вопрос "Оформлены ли они документально?" чуть-чуть помогал прояснить ситуацию, но далеко не всегда. Многие продемонстрировали определенное противопоставление программ и реальности, типа "мы работаем не по программам, а по требованиям жизни!" В двух или трех случаях звучало внятное объяснение о том, что для настоящего социального программирования необходимо соблюдение определенных условий (анализ имеющейся ситуации, четкое представление о желаемых и возможных результатах, гарантированное финансирование), а поскольку ничего этого в МС не имеется, то говорить о программах - обманывать и себя, и окружающих. Тем не менее, заметное количество (около 20%) респондентов говорили о принятых и осуществляемых ими программах и еще процентов десять упоминали свое участие в городских целевых программах.

СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА НАСЕЛЕНИЯ: ФОРМЫ ПОМОЩИ

В качестве целевых групп (получателей помощи) практически во всех МО, где велась хоть какая-нибудь работа, фигурировали старики и дети. Правда, зачастую дети присутствовали опосредованно, а речь на самом деле шла о помощи детским учреждениям (садам, школам, подростковым клубам и др.). Наиболее часто как объект помощи упоминались дети-инвалиды. Несколько уступали им по частоте упоминания дети из многодетных семей. Кроме того, дети, лишенные родительского попечения, явно или по умолчанию присутствовали в перечне за счет работы по вопросам опеки. В ряде случаев (около 20%) назывались граждане, попавшие в трудную жизненную ситуацию, (термин, введенный в оборот Федеральным Законом о социальном обслуживании) и просто малообеспеченные семьи. В тех муниципальных образованиях, где имеется деревянный жилой фонд (частные дома), в качестве получателей помощи назывались погорельцы. (Конечно, это частный случай трудной жизненной ситуации, но из песни слова не выкинешь…)

Очень популярны престарелые: подарки 80-, 85- и 90-летним жителям, (слава Богу, как правило, в домашних условиях) делают, по крайней мере, в половине округов. Кстати, таких долгожителей не так уж и мало, например, в 68-ом МО людей, старше 95 лет - 1000 человек!…

Чаще всего встречались такие формы помощи:

продовольственная, вещевая (гуманитарная), подарки к праздникам (обычно во время культмассовых мероприятий), бесплатные (или льготные) лекарства, бесплатное питание, трудоустройство подростков, денежная помощь (в некоторых МО приняты соответствующие нормативные документы об адресной материальной помощи, а в некоторых - списочным составом к тому или иному празднику); юридические консультации (в том числе и по жилищным вопросам).

Среди более редких: социальный магазин, стрижка, льготная баня, помощь в трудоустройстве и др.

ОРГАНИЗАТОР ИЛИ ИСПОЛНИТЕЛЬ?

Каждая из вышеперечисленных услуг, ну разве что кроме стрижки и бани, могла оказываться и оказывалась либо самим МС, либо кем-нибудь другим, но с "подачи" МС. Самым ярким и жизнеутверждающим примером прямого оказания услуг, пожалуй, является ловля рыбы в Финском заливе с последующей раздачей ее нуждающимся, осуществленная нынешним летом депутатами одного из округов Фрунзенского района.

Что же касается ситуаций, в которых муниципальный совет выступал в более подобающей ему по закону роли организатора социального обслуживания, то на практике встречалось четыре с половиной варианта:

1. создание муниципального учреждения, занимающегося социальным обслуживанием (по документам таковых уже более 40, но реально осуществляют социальное обслуживание единицы);
2. заключение договора с государственной cтруктурой (например, примерно в 25% МС имеются договора с Центрами социального обслуживания или территориальными управлениями социальной защиты);
3. осуществление функции координатора между коммерческой структурой и непосредственным "благополучателем";
4. нахождение (или создание) негосударственной организации, которая оказывает определенные услуги населению (например, получает и раздает гум.помощь как "Каритас" или трудоустраивает подростков как Молодежная биржа труда).

В четвертом варианте МС выступала как в роли координатора, так и в роли заказчика или партнера.

К сожалению, объем публикации не позволяет описать все те грабли, валяющиеся на ниве социального обслуживания, на которые муниципальные советы добросовестно наступали. Нам кажется, что больше шишек (и в виде штрафов, наложенных налоговой инспекции, и в виде претензий обиженного населения) возникало, когда МС брал на себя роль исполнителя, но проиллюстрировать это цифрами мы не можем. Также мы, к сожалению, не можем привести никаких точных цифр, характеризующих объемы полученной и/или оказанной помощи, годных для того, чтобы сравнить их по масштабам с помощью, оказываемой государственными структурами.

МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СВЯЗИ

В результате опроса выяснилось, что безусловными лидерами среди общественных организаций с точки зрения контактов с муниципалами являются ветеранские организации. Причин тому, как минимум, три: организационная, электоральная и общечеловеческая. Организационная - то, что ветеранские "первички" существуют в каждом микрорайоне, при этом ветераны являются замечательным источником полезных сведений (в том числе и о нуждающихся, даже не относящихся к ветеранскому сословию), а также способны в силу своего общественного темперамента осуществлять обратную связь между советом и населением округа. Электоральная ценность ветеранов является общепризнанной и обуславливается опять-таки их общественным темпераментом. Общечеловеческая причина тоже не требует особых пояснений: это пожилые люди, на долю которых и так выпало много испытаний, а тут еще под конец жизни такой подарочек. (Кажется, у древних китайцев было такое проклятие: "Чтоб ты жил в "эпоху перемен".)

Ну, и существование Федерального Закона "О ветеранах", на наш взгляд, тоже играет немалое значение. (Необходимо отметить, что, говоря о ветеранских организациях, я волюнтаристски и неправомерно отношу сюда и организации, объединяющие блокадников и несовершеннолетних узников фашистских концлагерей, хотя, как выяснилось из разговоров с депутатами, существует масса нюансов и тонкостей во взаимоотношениях между всеми этими заслуженными людьми.)

Следующими по частоте контактов с муниципалами за нашими условными "ветеранами" идут организации инвалидов, а также родителей детей-инвалидов. За этими категориями, между прочим, тоже маячит государственная социальная политика, в частности в виде Федерального Закона "О социальной защите инвалидов" и некоторого количества государственных и региональных целевых программ.

Достаточно часто упоминались при опросе и организации, объединяющие многодетные семьи. (Поскольку и для этой категории установлены определенные льготы на уровне федерального законодательства, то закономерно возникает вопрос о соотношении общественной активности какой-либо категории и предоставленных ей государством льгот).

Примерно 15% МС так или иначе сотрудничали с благотворительными организациями. Чаще одного раза упоминались: "Каритас", "Золотой пеликан", "Невский Ангел", "Союз российских самаритян" и "Хэсэд Авраам"

ВЫБОР РОЛИ

При взаимодействии с общественными (негосударственными) организациями, муниципальный совет, как показал опрос, играет одну из следующих ролей: "благодетель", "заказчик", "исполнитель", "координатор", "партнер". Забегая вперед, скажу, что во время работы с экспертами, всплыла еще одна модель взаимодействия при которой общественная организация играет роль "аудитора", а МС, соответственно, роль "руководителя проверяемой организации". Но при опросе она ни разу не возникала.

Чаще всего муниципальному совету навязывают (а он соглашается или отказывается от взаимодействия вообще) роль благодетеля, одаривающего ту или иную организацию "субсидией" или еще каким-нибудь гостинцем с ярмарки. Однако приятно отметить, что встречаются и менее патриархальные варианты. Это, во-первых, уже упоминавшиеся ранее контакты с "Каритас" и другими благотворительными организациями, при этом МС выступал как в роли заказчика и координатора, так и исполнителя (когда организация просто передавала совету гуманитарный груз, который депутаты сами и раздавали).

И, во-вторых, партнерские взаимоотношения с некоторыми негосударственными организациями вроде РОО инвалидов "Грань", "Солдатские матери", Социально-информационный молодежный центр и другими.

ФАЗА КРИСТАЛЛИЗАЦИИ

Вторая фаза исследования включала в себя 12 интервью с муниципалами и 4 беседы с экспертами. Среди интервьюируемых были 8 председателей муниципальных советов и 4 председателя социальных комиссий из муниципальных округов разного типа. Были представлены: 4 сравнительно автономных поселения (2 поселка и 2 города-спутника) и 8 округов, являющихся частью городской территории и относящихся к разным районам и типам МО ("спальный", "промышленный", "центр"). Основные темы интервью - что респонденты понимают под социальной политикой на местном уровне и чем именно на их взгляд обуславливается выбор целевых групп и форм работы с населением в муниципальных советах.

Нам, со своей стороны, хотелось выяснить, насколько то, что делается в сфере социальной поддержки населения муниципалами, может считаться социальной политикой.

Спектр мнений получился непрерывный, но ограниченный. Крайние точки можно обозначить приблизительно так: инфракрасная - никакой социальной политики на уровне муниципалитетов нет, и быть не может, они просто должны реализовывать социальную политику, обозначенную государством; ультрафиолетовая - у МСУ есть своя местная социальная, а также экономическая, экологическая и другие виды политик. В промежутке - всякие варианты, рассматривающие МСУ в качестве субъекта социальной политики, но с разночтениями на тему того насколько этот субъект независим, и насколько эта независимость отличается от независимости какого-нибудь попечительского совета небольшого благотворительного фонда.

ВОЗВРАЩЕНИЕ К ИСТОКАМ

Настало время вернуться к нашей первоначальной гипотезе и посмотреть, как она соотносится с результатами.

Какие же закономерности выявились в процессе исследования?

• Организация работы по социальной поддержке населения существенно зависит от типа МО. С этой точки зрения можно выделить три основных типа: "город-спутник", "небольшой поселок" и "часть городской территории". (Для поселений типа "большой поселок" особых характерных черт не выявлено, в зависимости от других факторов они соотносимы либо с городами-спутниками, либо с городскими округами.)
• Выбор категории населения для оказания помощи, а также формы оказания помощи делался не столько на основе планомерного и обоснованного анализа ситуации в МО, сколько из электоральных и общечеловеческих соображений, и полностью вписывался в рамки существующей государственной социальной политики.
• Однозначной корреляции между характеристиками бюджета и решением социальных вопросов в МО не наблюдалось (кроме очевидной взаимосвязи между профицитностью бюджета и реальной возможностью оказывать социальную помощь населению).
• Можно говорить о явной корреляции между предыдущим жизненным опытом депутатов и подходом к решению социальных вопросов. Проявляется это, во-первых, в выборе основных направлений работы (как правило, превалируют интересы сферы профессиональной деятельности -здравоохранение, школьное и дошкольное образование, культурно-массовая работа и др.); во-вторых, в выборе формы работы, в том числе и при взаимодействии с негосударственными организациями.

РЕЗЮМЕ

На наш взгляд, результаты исследования позволяют сделать вывод о том, что в настоящее время, МС в лучшем случае

• в меру своих возможностей работают в русле региональной социальной политики, направленной на совершенствование системы адресной социальной помощи,
• их деятельность по оказанию социальной поддержки является по сути политикой, ориентированной на становление органов местного самоуправления.

Эта политика, с одной стороны, направлена на демонстрацию своих деловых способностей, возможностей, выполнение предвыборных обещаний и пр., с другой - на создание определенной инфраструктуры МСУ. Для большинства МС это процесс очень сложный, что связано с недостатками и законодательной, и финансовой базы, так что, может быть, уместнее говорить даже, не о становлении, а о выживании. В каком-то смысле, трудность положения МС свидетельствует об их связи с народом. Вспомним, строки из "Реквиема" Анны Ахматовой: "Я была тогда с моим народом,/ Там, где мой народ, к несчастью, был".

Поскольку все, начиная от предметов веденья и кончая зарплатами, в муниципальных советах пока что определено в общих чертах, у них существует специфический простор для самовыражения и проявления "личностных" особенностей. Некоторые муниципальные советы смахивают на "новых русских", другие чем-то напоминают старых парторгов, третьи - интеллигентов- шестидесятников. Кто-то болеет за дело, кого-то больше беспокоит собственная политическая карьера. Кто-то ощущает себя "мальчиком для битья", "буфером между населением и властью", "прослойкой между молотом и наковальней". Кто-то, напротив, "старшим братом", "социальным диспетчером" и "лицом, облеченным конституционными полномочиями". Кто-то просто помалкивает и ест на манер крыловского Васьки.

А в заключение хотелось бы высказать следующее пожелание. Давайте, все-таки, будем относиться к муниципальным советам не как к дополнительному низовому уровню управления города, а как к силе, которая может и должна организовывать жителей на решение общих задач своими силами за счет ресурсов территории. И помочь муниципальным советам выполнять эту свою главную управленческую задачу способны именно общественные организации. Кстати, хорошо бы, если бы эти негосударственные организации взяли на себя уже упоминавшуюся роль общественных аудиторов, отслеживающих опасные тенденции в работе МС и ориентирующих общественность на борьбу с такими тенденциями.

Пчела #23 (ноябрь-декабрь 1999)