ДОЛЖНА ЛИ АЛКОГОЛЬНАЯ ПОЛИТИКА БЫТЬ АНТИАЛКОГОЛЬНОЙ?

Петр Минин

Год назад, 15 июня 1998 года,в Москве состоялись парламентские слушания на тему "О государственной алкогольной политике в России". 2 июля 1998 года рекомендации этих парламентских слушаний были утверждены Комитетом по охране здоровья Государственной Думы Федерального собрания РФ. Однако Федеральный закон "О социальных основах государственной алкогольной политики Российской Федерации" не принят и по сей день.

ГОСУДАРСТВО И АЛКОГОЛЬ

Причины, по которым ту или иную власть начинают беспокоить объемы потребления алкоголя в стране, могут быть как свято-идеологическими, так и сугубо экономическими. Последнее более вероятно.

Рассмотрим, как в принципе может государство влиять на потребление алкоголя своими гражданами. (Кстати, одна из первых попыток такого рода на Руси относится к ХV веку, когда Иван III издал указ, запрещающий "гнусное" пьянство. По этому указу простому народу разрешалось варить хмельное лишь четыре раза в год - по большим церковным праздникам.)

Любое потребление представляет собой совокупность спроса и предложения. Что такое спрос в нашем случае? Это выраженная в литрах, а также градусах потребность народа получить определенный набор ощущений.

На степень этой потребности влияет множество факторов, в том числе: политическая, экономическая и демографическая ситуации в стране; особенности исторически сложившейся национальной культуры; уровень здоровья населения, качество питания и многое другое.

Понятно, что большинство этих факторов не поддается простому прямому воздействию. В норме они изменяются медленно, а если подвергаются драматическим изменениям (например, всякого рода переломы в политической ситуации), то результаты бывают трудно предсказуемыми.

Среди способов косвенного воздействия - планомерные идеологические, психологические и просветительские наезды на граждан разного пола и возраста, с привлечением средств массовой информации, общественных организаций, работников культуры, образования и медицинских учреждений.

Из способов прямого воздействия в голову приходят только цены (например, потребность пить коньяк HENNESY у меня лично его ценой сведена к бесконечно малой величине), ну и еще, пожалуй, запрет на вождение автомобиля в нетрезвом виде.

В отличие от спроса, предложение алкоголя, то бишь его наличие и доступность для потребителя, вполне поддается прямому регулированию центральных и местных властей. Диапазон широк - от "сухого закона" (тотального запрещения производства и продажи алкоголя) до полной доступности алкогольных напитков в любом месте и в любое время суток по низкой цене.

В начале ХХ века развитые страны почти одновременно начали разрабатывать государственные антиалкогольные программы, направленные на уменьшение количества потребляемого гражданами спиртного.

Однако неудачи попыток "сухого закона" в США, Финляндии, Исландии и Норвегии, равно как значительного ограничения доступности алкогольных напитков в Финляндии и Швеции (в 40-60-х годах) привели Запад к более реалистичному подходу к проблеме. А именно, к пониманию того, что принудительными методами невозможно ее быстро решить, но зато вполне можно усложнить и обострить. Поэтому теперь при разработке алкогольной политики во главу угла там, как правило, ставится минимизация негативных последствий употребления алкоголя, при полном удовлетворении спроса на него. В этом же ключе разработан принятый ВОЗ Европейский план действий по борьбе с потреблением алкоголя.

РУССКАЯ СПЕЦИФИКА: НЕПЬЮЩИЕ ПРОТИВ ПЬЮЩИХ

К сожалению, говорить о разумной алкогольной политике в России пока рано. Среди государственных чиновников и общественных деятелей до сих пор, похоже, распространено заблуждение, что с помощью манипулирования доступностью алкоголя можно существенным образом изменять спрос на него. Эта уверенность зиждется, по-видимому, на наивной надежде, что население может быстро "привыкнуть" к вводимым ограничениям, и даже к полному отсутствию алкоголя. Вроде как та лошадь, которую цыган приучал не есть.

Вспомним пресловутую "антиалкогольную кампанию" 1985-1988 гг. Тогда государство кроме ограничения доступности алкоголя в розничной торговле, пошло еще и на резкое сокращение производства алкогольных напитков, самоотверженно решившись на снижение бюджетных доходов от алкоголя.

В результате объем государственной продажи алкогольных напитков в РФ снизился с 1984 по 1987 год в 2,7 раза. Однако это снижение вполне компенсировалось повсеместным ростом самогоноварения и употребления всевозможной спиртосодержащей дряни. Продажа сахара (основного сырья для самогона) возросла в РФ с 1985 по 1987 г. на 964 тыс. тонн, что вынудило ввести талоны на сахар. По оценкам экспертов, только в 1987 г. населением СССР было выпито около одного миллиарда флаконов спиртосодержащих парфюмерных изделий и около 840 тыс. флаконов стеклоочистительной жидкости. Естественно в это время резко возросло число смертельных отравлений алкогольными суррогатами.

Широко развились различные формы подпольного алкогольного бизнеса, возникла и окрепла алкогольная мафия, ставшая базой для последующего развития в стране организованной преступности.

Попытки приписать кампании отдельные положительные сдвиги в статистике (снижение "пьяного" травматизма, "пьяной" преступности и др.) по мнению экспертов были недостаточно убедительными, зачастую просто подтасованными, а сами эффекты были частными и кратковременными.

Это была антиалкогольная политика, политика непьющих против пьющих и она обернулась крупным общественным поражением, различные последствия которого ощущаются до настоящего времени.

РЫЧАГИ И РАМКИ

Рычаги, с помощью которых государственные органы в разных странах пытаются влиять на потребление алкогольных напитков, довольно разнообразны - от налогов до рекламы. Некоторые из них применяются практически во всех странах, например, контроль за наличием алкоголя в крови у водителей. Другие - лишь кое-где. Так государственная монополия на розничную продажу алкогольных напитков существует только в 18 из 50 штатов США.

Налажено сотрудничество властей с неправительственными организациями, осуществляющими воспитательные, психологические и просветительские программы, а также лечебные и реабилитационные мероприятия.

Основной набор мер регулирования доступности алкоголя, типичный для большинства развитых стран, включает в себя более десяти позиций, в том числе: определение количества торговых точек, имеющих разрешение на розничную торговлю спиртным; введение "нормативов" на расположение этих точек (включая запрет на торговлю в определенных местах, например, около школ); определение дней и часов отпуска алкогольных напитков; запрещение отпуска спиртного лицам в состоянии опьянения; возрастной ценз; запрет отпуска алкогольных напитков в особые дни (например, во время выборов, проведения крупных спортивных соревнований и пр.).

Хотя эти ограничения сами по себе не в состоянии изменить уровень потребности населения в алкоголе, они при разумном применении способны уменьшить негативные последствия употребления алкоголя.

Каждая из перечисленных выше мер имеет свои рамки или пределы, переход за которые делает их неэффективными или даже порождает отрицательный эффект, создавая конфронтацию властей и населения. Методом проб и ошибок эти рамки во многих зарубежных странах уже установлены, чего, увы, нельзя сказать о России - у нас их еще только предстоит определить.

ЛЕГИТИМНОСТЬ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ

Не буду обрушивать на голову читателя лавину душераздирающих фактов, подтверждающих всю остроту алкогольной ситуации в стране. Скажу только, что среднедушевое потребление алкоголя около 14 литров в год, что почти в 1.5 раза выше среднеевропейского. (Причины этого безусловно связаны с ростом потребности населения в алкоголе, обусловленном процессами происходящими в обществе; в том числе большую роль играет островыраженная аномия - моральный вакуум, при котором нет четкой регуляции поведения индивидов за счет того, что прежние нормы и ценности уже "не работают", а новые еще не сложились.)

Однако выработке столь нам необходимой алкогольной политики препятствуют три фактора. Первое - это отсутствие необходимого минимума статистических данных, позволяющих оценить, хотя бы приблизительно все аспекты алкогольной ситуации, и, в частности, уровень спроса населения на алкоголь. Большинство экспертов признают, что государственная статистика в этой области не отвечает основным принципам информации: достоверность, доступность, достаточность.

Второе - уже упоминавшийся упрощенный подход, не учитывающий глубинную сущность алкогольной проблемы на популяционном уровне.

И, наконец, третье, - для того чтобы алкогольная политика оказалась эффективной и для государства и для населения, необходимо обеспечить ее легитимность, то есть признание ее справедливости и законности самими потребителями алкоголя, которые составляют подавляющее большинство населения России. В противном случае население "проголосует" против нее - поиском нелегальных и суррогатных источников алкоголя и обострением различных форм антисоциального поведения.

Главным условием обеспечения такой легитимности алкогольной политики является истинный, а не декларированный приоритет реальных интересов населения перед интересами пополнения государственной казны или интересами отдельных лоббистских групп (например, производителей и т.п.) И в связи с этим становится ясной та огромная роль, которую могут и должны сыграть и в разработке, и в реализации программы органы местного самоуправления и негосударственные организации.

Пчела #20 (май-июнь 1999)