МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ И В ГЕРМАНИИ: МЕЖДУ СКУКОЙ И ИСПУГОМ

Ник Оберлик

Похоже, что в Санкт-Петербурге почти никто не заметил появления в стране системы местного самоуправления (МСУ) В Германии же современный конституционный строй во многом основывается на ней, несмотря на то, что с 1945 по 1950 гг. эта система пережила ряд изменений, обусловленных как извне, так и изнутри. Данная статья отражает мое восприятие основ местного самоуправления как в Германии, так и в России .

ОТ ГАНЗЫ ДО ГРЕТЕЛЬ

Уже граждане первых средневековых городов высоко ставили право на свободу в решении собственных проблем. Автономия по отношению к князю считалась в Европе одной из важнейших ценностей, что нашло отражение в "Магдебургском праве" и Ганзейском союзе.

Несомненно, что большинство политических решений, касающихся повседневной жизни горожан, принимается в Германии муниципальными органами, либо же последние на месте конкретизируют общие федеральные положения. (Хотя и в этом случае жители воспринимают их как исходящие от органов самоуправления.)

Так, например, канцлер, обещая поддержать общественный транспорт, имеет в виду, что будет выделена определенная сумма (в случае, если он сдержит своё слово), но решение на что именно эти деньги направить, - будь то новая линия трамвая, система ночных автобусных смен, или дорога к загородным виллам - может принять лишь сам город. И в этом проявляется его независимость.

Основная идея заключается в том, что за счет МСУ граждане имеют возможность непосредственно и гораздо эффективнее влиять на выбор решения, кроме всего прочего потому, что они лучше видят последствия принятия того или иного варианта решения.

МЭР И МАГИСТРАТ: КТО КОГО?

Германия в сравнении с Россией небольшая страна, однако, там существует множество форм МСУ. Федеративная система живёт за счёт подобного многообразия. Тем не менее, есть ряд органов, которые действуют в каждой из 16 земель . Назову важнейшие из них:

1. Магистрат (Городская Дума);
2. Мэр города;
3. Мэры районов, которые вместе часто представляют вторую Палату Магистрата.

В некоторых землях существует еще начальник управления (Staadtdirektor), назначаемый либо думой, либо мэром. Он занимает промежуточное положение между мэром и магистратом.

Реальный вес каждого из этих органов управления зависит от истории конкретной земли. В юго-западной Германии, ближе к Франции, предпочитают влиятельного мэра. На севере же большую роль играет начальник управления. Однако чаще всего верховное положение занимает Магистрат. Как правило, он состоит из представителей нескольких партий, однако зачастую две или более партий объединяются для образования большинства. В Германии парламент всегда считался главным демократическим органом. Впрочем, на сегодняшний день мэры городов также выбираются прямым голосованием.

Один из наиболее важных демократических принципов заключается в том, что должность, занимаемая в результате прямого голосования, должна давать получившему её лицу большую власть, чем та должность, на которую назначают сверху . Если же и исполнительная, и законодательная власть избираются напрямую, народу предоставляется хорошая возможность пошутить и сделать так, чтобы на должность мэра и в большинство Думы были выбраны представители враждующих партий. (Если так и случается, можно наблюдать две определённые тенденции: либо одна из сил блокирует другую, делая вид, что это происходит по вине проигравших, либо они пытаются прийти к взаимопониманию, пытаясь получить с этого дополнительные политические дивиденды. В последнем случае каждая из сил надеется на то, что после следующих выборов она будет властвовать в одиночку)

В Германии выборная система очень прозрачна, поскольку все партии, по конституции содействующие политическому волеизъявлению народа, имеют собственные политические программы. Таким образом, мэру или депутату Думы не так уж легко изменить свои политические воззрения, так как он несёт ответственность перед своей партией, несмотря на то, что независим от неё (согласно конституции).

Впрочем, на местном уровне помимо партий, имеющих федеральное значение (таких только пять в настоящий момент), немалую роль играют локальные партии и даже независимые кандидаты.

ВОПРОС МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ

Конституция Германии обязывает органы МСУ выполнять определенные задачи и гарантирует неприкосновенность их прав. Разница между Германией и Россией заключается как раз в подходе к местному самоуправлению. По российской Конституции статус органа местного самоуправления напоминает статус негосударственной общественной организации. Эти НГО представляют интересы определённой активной части населения, но случается, что эти интересы отражают и долг государства по отношению к его гражданам. Отличие органов МСУ от НГО в том, что первые служат для выполнения обязательств государства перед всеми гражданами. Если государственные структуры отдают свою власть в руки органов местного самоуправления, это значит, что последним доверяют и считают их способными лучше решать вопросы местного значения.

Какие же задачи стоят перед местным самоуправлением?

В немецкой Конституции записано: "Община выполняет все дела местного общества в рамках закона и несёт ответственность только перед своими избирателями".

В Законе РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" сказано:"Органы местного самоуправления - выборные и другие органы, наделённые полномочиями для решения вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти."

Объяснений того, что означает словосочетание "вопросы местного значения", в российском законе множество. Самый короткий вариант таков: "Вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим законом, законами местного самоуправления."

В немецком - всё гораздо проще: "Община выполняет все дела местного общества..."

Итак, в Германии федеральные, земельные и местные структуры стараются действовать каждая на своём уровне, несмотря на то, что федеральная и земельные власти влияют на Коммуну. В России МСУ может заниматься только теми вопросами, которые ещё не решают государственные структуры. Зато оно имеет право следить за выполнением тех вопросов, которые уже находятся в ведении государства, и предлагать свои коррективы. В любом случае оно может быть уверено в поддержке на уровне простых избирателей.

Продолжая сравнение, в Германии МСУ уже давно является частью политической жизни государства. Оно занимается вопросами местного значения по трём различным направлениям. Это, во-первых, строительство и поддержание школ (до 8-го класса), канализация, водоснабжение, пожарные службы, кладбища, система социальной защиты и вопросы молодёжи. Во-вторых, система регистрации жителей, паспортные вопросы (местожительство, род занятий), строительство жилья в общественное, личное и коммерческое пользование, здравоохранение. В-третьих, детские дома и дома престарелых, больницы, учреждения физической культуры, парки, библиотеки, и т. д.

ТРЕУГОЛЬНИК ВЛАСТИ

Федеральное объединение, земля и коммуна образуют треугольник власти, в котором каждый контролирует остальных. В случае возникновения конфликта между двумя из сторон, третья поможет избежать слишком серьёзного противостояния. Для этого в Германии был образован Союз городов (Stдdtetag), представляющий мнение городов перед лицом федеральной и земельных властей. Мне кажется, что число "3" в Германии каким-то образом имеет большее значение, чем в России. Здесь до сих пор предпочитают реальную оппозицию без третьего.

Трудно предположить какое развитие получит система МСУ в России. Для политических партий она представляет хорошие возможности установить более тесный контакт с населением. В каждом районе каждая партия найдет тех, кто ей сочувствует. Партия, которая в каждом районе пользуется наибольшей поддержкой населения, сможет увереннее себя чувствовать и на уровне субъекта федерации, и на уровне самой федерации. В связи с этим не побоюсь повторить известную истину, что любая демократия действенна настолько, насколько население умеет ею пользоваться.

Пчела #19 (апрель 1999)