НКО И ЗАКОНОТВОРЧЕСТВО

26 марта 1998 г. в Мариинском дворце по инициативе Отдела по связям с общественными организациями Управления по связям с общественностью Законодательного собрания Санкт-Петербурга и Центра развития некоммерческих организаций (Центра РНО) состоялся круглый стол на тему "Механизм взаимодействия "третьего сектора" с законодательной властью. Возможности участия некоммерческих организаций в законотворческой деятельности". По просьбе участников круглого стола "Пчела" публикует выступление Владимира Викторовича Зайцева, сотрудника Отдела по связям с общественными организациями Управления по связям с общественностью Законодательного собрания Санкт-Петербурга.

Теоретически, Законодательное собрание должно рассмотреть любую законотворческую инициативу, поступившую от, предусмотренного Уставом Санкт-Петербурга, субъекта права законодательной инициативы. Однако на практике, в первую очередь рассматриваются так называемые приоритетные законопроекты. Поиск критериев отнесения законопроекта к приоритетному довольно сложен. Но, в основном, все зависит от того, насколько законопроект актуален. Как правило, к приоритетным относят те законопроекты, которые дополняют массив Российского Законодательства, а именно реализуют положения Конституции РФ и Устава Санкт-Петербурга. В Конституции РФ более шестидесяти отсылок к несуществующим законам. А в недавно принятом Уставе Санкт-Петербурга таких отсылок более ста. Эти отсылки и являются приоритетной программой действий. Важно не только определить содержательные приоритеты в законотворческой работе, но и провести анализ существующего законодательства, определить объективно необходимые правовые регуляторы, как отсутствующие на сегодняшний день, так и требующие обновления.

При этом необходимо следовать следующим важным правилам:

- убедиться в том, что регулирование той или иной законотворческой инициативы должно осуществляться именно в форме закона;

- нужно понимать, что есть конституционные положения о разграничении компетенции: что находится в ведении РФ, в ведении субъектов РФ, местного самоуправления, и что находится в совместном ведении.

Каким образом формируется программа законотворческой работы Законодательного собрания Санкт-Петербурга? Подготовка такой программы обычно занимает около двух месяцев. Это время уходит на то, чтобы опросить все субъекты права законодательных инициатив об их намерениях. Долгие и подчас трудные консультации позволяют в конце концов сформировать такой план. Программа законотворческой работы публикуется в бюллетене собраний законодательных актов. В 1997 году в примерной программе работы Государственной Думы таких законов было поставлено 500. В программе работы Законодательного собрания - около 80. Кстати, в этой программе есть законопроект закона об учете мнения граждан при принятии нормативно-правовых актов. Накануне я поинтересовался, проекта этого закона у нас в комиссии еще нет.

Теперь о механизме внесения инициатив. Это могут быть инициативы по принятию нового закона, по отмене действующего закона, по внесению изменений или поправок в текущее законодательство. Отменить закон, принять новый закон или изменить действующий - вот три основные инициативы.

В соответствии с Уставом Санкт-Петербурга субъектами законодательной инициативы являются: губернатор Санкт-Петербурга, органы Законодательного собрания (комиссии и комитеты), депутаты Законодательного собрания, органы местного самоуправления и почетные граждане Санкт-Петербурга. И когда, кто-то говорит, что я не знаю, кто в моем округе депутат ЗС, о каких правах можно говорить? Вы должны знать своего депутата. Он доступен для приемов. И если у вас возникла надобность в каком-то знании, он первый, к кому вы должны прийти. Кто такой депутат? Это человек, посвятивший свою жизнь, принятию законов. И естественно, чем качественнее закон, тем интереснее ему его работа. Здесь нет двух мнений. Сейчас у нас выбраны органы местного самоуправления. Они тоже являются субъектами законодательной инициативы. Это второе, куда вы можете прийти и сказать: я хочу изменить закон. Таким образом, я назвал пять субъектов законодательных инициатив, причем четыре из них абсолютно доступны. Может быть непосредственно недоступен только губернатор. Но он абсолютно доступен опосредованно через свои административные органы. Если вы считаете, что инициатором вашего закона должен быть именно губернатор, а вы работаете с Комитетом по образованию, то вы идете в районный Комитет по образованию, доносите свою идею, он передает ее в городской, городской передает губернатору и губернатор выходит с инициативой. Этот субъект законодательной инициативы наиболее сложен. А все остальные абсолютно доступны. Но в этом перечне, как вы заметили нет общественных (негосударственных) объединений.

Еще я хотел бы сказать о прямых выборах и референдумах. В Санкт-Петербурге есть закон о референдуме, где довольно четко расписан механизм инициативы через референдум. Это значит, что инициативная группа от 10 до 20 человек, говорит, что какой-то закон в Санкт-Петербурге неудобен, его надо отменить. Собираются подписи, и если собрано необходимое количество подписей, власти обязаны объявить референдум по изменению того или иного действующего законодательства.

Теперь о механизме общественных слушаний. Четкого механизма общественных слушаний в Законодательном собрании нет. Как такового, фиксированного, формализованного его не существует. Сейчас, это вопрос организации и работы конкретного депутата. Вот, у депутата Ананова есть регламент работы его комиссии, есть положение о работе с обращениями, письмами граждан, организаций и прочее. Он создал свой собственный минимеханизм общения. У других депутатов - не писанные правила. Они так видят данную ситуацию и так работают. Естественно правила нужны.

И последний вопрос, на котором я хотел бы остановиться. Это вопрос о лоббировании. Лобби дословно означает кулуары. Это представительство или агентура какой-либо общественной, частной организации для связи с законодательными и правительственными органами. Наличие таких постоянных представительств является характерной чертой политической жизни многих стран. Наиболее древнее развитие оно получило в США. В Вашингтоне существует более 500 представительств лобби. Их содержат крупнейшие корпорации, объединения предпринимателей, профессиональные группы, объединения профсоюзов, общественные, религиозные и другие организации. Все такие организации называют "группами давления". Задача лобби заключается в том, чтобы воздействовать на законодательные и правительственные органы, добиться принятия тех или иных актов, соответствующих интересам представляемых ими групп, или отклонение актов противоречащих таким интересам. Внешняя деятельность лобби заключается в том, что они представляют членам законодательных или правительственных органов информацию, статистические материалы, докладные записки с обоснованием точки зрения данной организации на тот или иной законопроект, в выступлениях перед комиссией законодательных органов. По признанию американских государственных деятелей, лобби включает и такие способы воздействия, как снабжение законодателей готовыми текстами проектов для внесения в законодательный орган, организация "массовых" телеграмм или писем к членам законодательных или правительственных органов с мест за или против такого законопроекта, установление личных контактов с членами законодательных органов, уговаривание, обмен услугами, угощение в ресторанах и, наконец, прямой подкуп. Вот так лоббируют в странах cостоявшейся демократии. Наиболее подходящими для роли лоббистов считаются бывшие депутаты, сохранившие связи со своими коллегами в органах власти, а также юристы и адвокаты, близко знакомые с закулисной жизнью законодательных и правительственных учреждений. Услуги этих людей оплачиваются очень высоко. Некоторые лоббисты оказывают большое влияние на ход законотворчества. Американский ученый Андерсон пишет так:: "Некоторые из лоббистов настолько могущественны, что одних лишь их телеграмм к законодателям достаточно, чтобы убить законопроект, которым они противятся". Но деятельность лоббистов вызывала и вызывает всегда определенное неприятие общественного мнения, поэтому под его давлением в ряде штатов США. Так, например, в Масачусетсе в 1890, в Висконси в 1899, а затем и в Федерации в 1946 году были приняты законодательные акты, регулирующие деятельность лоббистов. Это регулирование сводится к требованию, чтобы все лоббисты были зарегистрированы с четким указанием той организации, которую они представляют. Организации должны представить сведения о своих расходах по лоббированию, с указанием этих расходов в конце каждой сессии законодательного органа. Т.е. эта система введена в определенные законодательные рамки. К сожалению, у нас в России система "черного" лоббирования развита очень сильно. Поэтому закон о лоббировании в Санкт-Петербурге находится в плане законотворческой работы и стоит на повестке дня.

Если подвести черту под тем, что я сказал, то вы должны точно знать пять субъектов законодательной инициативы, правила, подлежит ли законопроект законодательному регулированию отношений или нет. Далее технология очень простая. Создаются творческие коллективы, учитывается мнение всех заинтересованных, пишется закон и идет его лоббирование. Вот пример. С точки зрения владельцев домашних животных в Законодательное собрание был внесен неудачный закон. Началось лоббирование за непринятие этого закона. Его возглавили кинологи и собаководы. 40 организаций кинологов периодически собрались с депутатами, обсуждали, убеждали. В адрес Законодательного собрания пришло не менее 50 писем о том, что закон негодный. Было создано очень мощное давление, оно было искренним, потому что у нас в городе полмиллиона владельцев домашних животных. Закон был провален. Это было организовано на наших глазах.

И последнее: если вы, получив распоряжение городской или районной администрации усмотрите, что оно находится в противоречии с каким-то законом или Уставом Санкт-Петербурга, вы тут же должны его обжаловать. Если не меняют, идите в суд. И не надо впадать в панику, когда вдруг КУГИ или другой орган издает распоряжение, которое ущемляет ваши права, вы должны быстро обратиться к закону: законно ли данное распоряжение. Вот такая ремарка.

С подробным стенографическим отчетом круглого стола, программой законотоврческой деятельности на 1998 г., вы можете ознакомиться в библиотеке Центра РНО. Часы работы бибилиотеки: ежедневно с 14 до 18 часов, кроме субботы и воскресенья.

Пчела #16 (ноябрь-декабрь 1998)